Es gehört zu jenen politischen Forderungen, die auf einem Wahlplakat ausgesprochen einfach aussehen und in einem juristischen Kommentar plötzlich ausgesprochen kompliziert werden: Der Rassemblement National will das Tragen des islamischen Kopftuchs im öffentlichen Raum verbieten. Straße, öffentliche Verkehrsmittel, Geschäfte – das sichtbare religiöse Zeichen soll nach den Vorstellungen der Partei aus weiten Teilen des Alltags verschwinden. Doch zwischen politischem Willen und geltendem Recht liegt in Frankreich ein ziemlich tiefer Graben.
Die kurze Antwort lautet deshalb: Ja, eine vom Rassemblement National geführte Regierung dürfte einen entsprechenden Gesetzentwurf vorlegen. Ob daraus tatsächlich geltendes und dauerhaft durchsetzbares Recht entstünde, steht auf einem völlig anderen Blatt.
Genau an diesem Punkt beginnen die verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten.
Frankreich versteht sich zwar als laizistische Republik. Laizität bedeutet jedoch nicht, dass Religion aus dem öffentlichen Leben verbannt wäre. Der Staat selbst und insbesondere seine Bediensteten unterliegen strengen Neutralitätsanforderungen. Bürgerinnen und Bürger genießen dagegen grundsätzlich die Freiheit, ihre religiösen Überzeugungen zu äußern und sichtbar zu leben.
Diese Freiheit stützt sich auf mehrere rechtliche Ebenen: auf die französische Verfassungsordnung, auf die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 und ebenso auf die Europäische Menschenrechtskonvention.
Das ist keine juristische Fußnote, sondern der Kern der Angelegenheit.
Frankreich kennt bereits weitreichende Einschränkungen religiöser Zeichen. Beschäftigte des öffentlichen Dienstes müssen sich während ihrer Tätigkeit religiös neutral verhalten. Schülerinnen und Schüler staatlicher Schulen dürfen keine auffälligen religiösen Zeichen tragen. Seit 2010 gilt zudem im öffentlichen Raum ein Verbot der Gesichtsverhüllung. Davon betroffen sind insbesondere Niqab und Burka.
Das gewöhnliche islamische Kopftuch, der Hijab, fällt jedoch nicht unter dieses Verbot.
Eine volljährige Frau darf daher gegenwärtig mit Kopftuch durch eine französische Einkaufsstraße gehen, Metro oder Bus benutzen und ein Geschäft betreten. Genau hier läge die entscheidende Verschiebung, sollte der RN seine Forderung gesetzlich umsetzen wollen. Denn ein allgemeines Kopftuchverbot beträfe nicht mehr einen eng umrissenen Bereich staatlicher Neutralität oder die Identifizierbarkeit einer Person, sondern die individuelle Religionsausübung im alltäglichen öffentlichen Leben.
Und damit beginnt der juristische Hürdenlauf.
Ein solcher Eingriff müsste vor dem Conseil constitutionnel, dem französischen Verfassungsrat, überzeugend begründet sein. Hinzu käme die europäische Ebene mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Entscheidend wären dabei vor allem zwei Fragen: Verfolgt das Verbot ein legitimes Ziel? Und steht der Eingriff in einem angemessenen Verhältnis zu diesem Ziel?
Gerade die zweite Frage dürfte dem RN Kopfzerbrechen bereiten.
Die bisherige Rechtsprechung unterscheidet nämlich zwischen einer vollständigen Gesichtsverhüllung und einem Tuch, das lediglich Haare und gegebenenfalls Hals bedeckt, das Gesicht aber sichtbar lässt. Das Verbot der Gesichtsverhüllung ließ sich unter anderem mit Anforderungen des gesellschaftlichen Zusammenlebens und der öffentlichen Ordnung begründen. Daraus folgt keineswegs automatisch die Rechtmäßigkeit eines allgemeinen Hijab-Verbots.
Ein Kopftuch ist juristisch eben keine Burka mit weniger Stoff.
Diese Unterscheidung wirkt im aufgeheizten politischen Streit manchmal wie Haarspalterei, bildet rechtlich jedoch einen entscheidenden Unterschied. Eine generelle Regelung müsste erklären, weshalb ausgerechnet das sichtbare Tragen dieses religiösen Zeichens im gesamten öffentlichen Raum eine derart weitreichende Einschränkung rechtfertigt. Genau deshalb beurteilen Verfassungsrechtler entsprechende Pläne als ausgesprochen fragil. Von einer rechtlich bereits vorbereiteten oder problemlos umsetzbaren Maßnahme lässt sich jedenfalls kaum sprechen.
Der Rassemblement National kennt dieses Problem.
Deshalb taucht in der Debatte regelmäßig eine politische Wunderwaffe auf, die in Frankreich besonderen Klang besitzt: das Referendum. Marine Le Pen und andere führende Vertreter ihrer Partei brachten wiederholt eine Volksabstimmung ins Gespräch. Die politische Logik dahinter leuchtet ein. Was unmittelbar vom Volk beschlossen wurde, soll eine besonders starke demokratische Legitimation besitzen.
Nur: Auch der Volkswille lebt nicht im rechtsfreien Raum.
Der französische Präsident darf nicht nach Belieben jede politische Frage zum Referendum stellen. Bereits die Wahl des verfassungsrechtlichen Verfahrens wirft schwierige Fragen auf. Je nach Konstruktion könnte auch der Conseil constitutionnel eine Rolle spielen. Und selbst eine durch Volksabstimmung legitimierte Regelung beseitigt Frankreichs internationale Verpflichtungen nicht einfach per Handstreich.
Besonders die Europäische Menschenrechtskonvention bliebe im Spiel.
Damit zeigt sich ein grundlegender Konflikt moderner Demokratien. Mehrheiten entscheiden über Politik, doch Grundrechte existieren gerade deshalb, damit individuelle Freiheit nicht bei jeder wechselnden Mehrheit neu ausgehandelt werden muss. Das betrifft keineswegs nur religiöse Kleidung. Dieselbe Spannung begegnet Demokratien bei Meinungsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Datenschutz oder Eigentumsrechten.
Ein Referendum wäre deshalb kein juristischer Zauberstab. Zack – abgestimmt, Problem erledigt: So funktioniert der französische Rechtsstaat nicht.
Ebenso falsch wäre allerdings die gegenteilige Behauptung, ein RN-geführtes Frankreich könne ein solches Verbot unter keinen Umständen versuchen. Eine Regierung besitzt das Recht zur Gesetzesinitiative. Mehrheiten verändern Gesetze, Verfassungen lassen sich unter bestimmten Voraussetzungen ändern, politische Kräfte versuchen immer wieder, bestehende Grenzen des Rechts neu zu ziehen.
Die eigentliche Frage lautet also nicht, ob der RN einen solchen Text auf den parlamentarischen Weg bringen dürfte. Das dürfte er.
Entscheidend ist vielmehr, ob ein allgemeines Verbot des Hijab sämtliche verfassungsrechtlichen, europäischen und menschenrechtlichen Prüfungen überstehen würde. Nach der gegenwärtigen Rechtslage spricht wenig dafür, dass dieser Weg geradlinig verliefe. Die Hürden sind hoch, die Rechtsprechung setzt Grenzen, und die Religionsfreiheit besitzt einen Schutz, der nicht allein durch einen politischen Mehrheitsbeschluss verschwindet.
Damit schrumpft eine scheinbar einfache Forderung auf ihre tatsächliche Größe zusammen: Sie ist politisch formulierbar, parlamentarisch denkbar – aber juristisch alles andere als ausgemacht.
Zwischen „Wir verbieten das Kopftuch“ und einem tatsächlich geltenden Verbot liegen Verfassungsrecht, europäisches Recht, Gerichte und womöglich ein institutioneller Konflikt von erheblicher Tragweite.
In der Politik passt ein Versprechen auf ein Plakat. Im Rechtsstaat braucht es mehr Platz.
C. Hatty